-Se sabe que los contratos de APP (Asociaciones Público Privadas) se otorgan sin estar debidamente preparados, por lo que se recurre a adendas, lo que lleva a la corrupción. ¿Qué nos puede decir?
Primero, debo decir que soy un creyente de las APP como instrumento de desarrollo y en particular para cerrar la brecha de infraestructura de muchos países emergentes. Un tema central son las restricciones en el financiamiento que suelen tener los gobiernos, de allí la necesidad de conseguir financiamiento por fuera. Otra ventaja es el tema del mantenimiento y la rehabilitación. Muchas obras están en bastante mal estado y eso es generalmente porque los gobiernos, por varias razones, no asignan los presupuestos necesarios para mantener la infraestructura. Las APP eliminan ese problema porque tienen interés en mantenerlas bien.
-¿Cuáles son los principales problemas que se encuentran cuando se decide suscribir las APP?
El problema número 1 es cómo se identifican y estructuran los proyectos que, muchas veces por razones políticas, no se cocinan bien y se lanzan de una manera muy prematura, con estudios poco definidos y eso genera mucha incertidumbre. Por eso requieren adendas. Algunas son muy necesarias porque los proyectos no han sido trabajados, por ejemplo el metro de Lima, que no tiene un trazado. No se hace una estimación y eso genera la necesidad de adendas.
-Entonces el proyecto debiera lanzarse cuando la ingeniería tenga, por lo menos un grado 3 donde la posibilidad de malos estimados sea menor (los grados van del 1 al 5, siendo 1 el más avanzado, pues tiene ingeniería de detalle, mientras que el grado 5 alude a estudios “de gabinete”). El metro de Lima no tenía nada.
Exactamente.
-Pero eso no coincide con los plazos electorales….
Así es. Cada presidente quiere cortar la cinta. El típico ejemplo fue la IIRSA Sur. No pasó por el SNIP. Y poco después se generó la adenda. Es lo que llamo un campo fértil para el oportunismo del privado y también la corrupción. Pero a veces no son lo mismo..
-¿Cuáles son los problemas en la asignación de los proyectos de las APP?
La problemática es la siguiente. Tienes un proyecto que sale a licitación y las empresas se preparan. Una forma es hacer un buen estudio, una buena apuesta, presentarse y a ver qué pasa. Otra forma es el tema corruptivo, tipo Odebrecht, donde lubricas el sistema, para asegurarte que vas a conseguir el proyecto, lo que se hace cocinando las bases, consiguiendo gente que pueda descalificar a otros participantes o que lo estructuren de tal forma que disuada a otros inversionistas. Y luego está la otra forma: muchos proyectos para evitar la problemática de la corrupción se han estructurado con un factor de competitividad a variable única, que implica que debes presentar un sobre técnico donde muestras tu experiencia y otros factores. Y, sobre esa base, apruebas o no apruebas. Esto se hizo para superar la presentación de un polinomio de variables al que se le asignan diferentes pesos, lo que era muy subjetivo y daba espacio para la corrupción de los funcionarios (te pongo 4 acá, 5 acá, 1 por allá).
Parece que espacios de corrupción hay por todas partes…
Para evitar lo anterior está la variable única. Gana quien presenta la menor tarifa y allí lo que ocurre es que la estrategia de algunos inversionistas es presentar ofertas temerarias, que desde el día 1 no ganan plata, no tienen una tasa de retorno apropiada. La idea es “consigo el proyecto y de allí me voy a la adenda que lo arregla todo y me genera la renta”. Es lo que ha pasado en Chinchero.
-En el DL 1252 que acaba de aprobarse se dice que las adendas “se encuentran en el ámbito de la discrecionalidad de los funcionarios respectivos”. ¿Le parece bien?
Sí y no. No se pueden eliminar las adendas por decreto porque hay algunas que son necesarias, verídicas y válidas. Por ejemplo las vinculadas a los temas de expropiación de tierras y derechos de vías. Eso genera demoras.
-Cierto. Pero también se dice que en el aeropuerto Jorge Chávez hay funcionarios que no expropian por “alguna extraña razón” lo que hace que el concesionario no pueda invertir en la ampliación. Mientras, el concesionario hace caja por factores “ajenos a él”.
Justamente. Cualquier adenda te abre oportunidades para transferir rentas. Si tenemos proyectos mejor cocinados, incluyendo temas de expropiación, se va a generar menor necesidad de adendas muy focalizadas.
-En el Perú hay más adendas que en otros países y también en plazos cortos desde la firma del contrato, ¿qué nos puedes decir?
En los países de la región el promedio es que se renegocien el 50% de los contratos. En el Perú es el 80% y el promedio es de 3 adendas por contrato. La reina de la fiesta es la IIRSA sur que tuvo 22 adendas. El sector transporte ha sido el más efectivo con 104 adendas en 30 proyectos
-¿No te parece que el Comparador Público Privado (CPP), que sirve para determinar si un proyecto se hace como obra pública o como APP, puede ayudar a resolver ese problema? Se trata de asignar los recursos escasos ahí donde sea más conveniente.
La legislación peruana al principio sí la consideraba. Pero se cambió y está bien. Porque el CPP es un número, un instrumento cuantitativo que depende de cuanta información previa tienes. Y no se tiene mucho. Por tanto, así como han hecho en otros países, yo iría más por los instrumentos cualitativos.
-Entonces para ti debiera usarse, pero solo como un elemento más …
Efectivamente.
-Ha habido una cantidad importante de recursos fiscales por el alza de precios de las materias primas. Entonces para muchas de estas obras públicas donde no hubiera restricción de financiamiento, ¿no sería bueno hacer una carretera como obra pública y licitar el mantenimiento y la rehabilitación con un peaje?
Eso se puede hacer también. Eso ya existe y ahí la cuestión es decidir cuál es la estructura más idónea. De todas maneras los techos para financiar obra pública han sido bastante restringidos. Entonces, la asunción de una decisión es una combinación bastante inteligente entre obra pública y APP. Hay condiciones que dicen: esto tiene sentido como APP y esto no. Y al final se decide. Que todo tenga que hacerse como APP es una mentira podrida.
-Vayamos a los Ingresos Mínimos Garantizados (IMG), que es uno de los temas más controvertidos. En el Camisea inicial hubo IMG para el gasoducto, la Garantía de la Red Principal, que incluso se le pagó al inversionista antes que se concluya la obra. También hubo incentivos en la parte de explotación del Lote 88. Pienso que está bien porque es una industria naciente: en el Perú no había gas y, por tanto, tampoco demanda de gas. Sin ese impulso inicial del IMG, el gas se quedaba enterrado. Pero en otros proyectos no tiene por qué otorgarse el IMG. ¿Qué piensa?
Concuerdo que los IMG deben formar parte de un paquete de opciones. En algunos proyectos tiene mucho sentido, en otros menos. Sobre todo en los novedosos, cuando hay carencia de conocimientos, cuando no se sabe el nivel de demanda, las inversiones y el nivel de conocimiento del país.Dos ejemplos de IMG: Corea del Sur y Chile. Al principio lo usaron. Después Corea lo prohibió y Chile, no, pero casi no lo usa. ¿Por qué? Porque al inicio los inversionistas no conocían al gobierno ni su credibilidad. Pero cuando eso ya existe, entonces, no es tan necesario. Yo creo en los IMG, pero con bandas de ingresos para saber si se aplica o no. El problema siempre ha sido que hay una estructura asimétrica. Yo me he peleado mucho en los contratos porque siempre se habla de efectos adversos al concesionario y hay que compensarlos. Pero eso no ocurre cuando son adversos al concedente, es decir al Estado.
Actualmente el total de la inversión pública es el 5.4% del PBI, unos US$ 10,000 millones. El gobierno plantea que el monto de participación de las APP, que en promedio ha sido el 8% de ese total, ahora se eleve al 25%. ¿No es ese un gran incentivo para que los privados deseen hacer obra pública con las APP? Hoy en día la mayoría de los proyectos ya no son autosostenibles, donde la propia demanda paga la inversión, como es el caso de los puertos y las principales carreteras, que eran las joyas de la corona. Ahora la mayoría de los proyectos, el 80%, son cofinanciados, o sea que la APP pone el dinero de la inversión, o sea le presta al gobierno, y después se le reembolsa. Por eso es importante el registro de los pasivos contingentes porque te van a generar unos compromisos fiscales a futuro. El problema que tenemos es que el Perú tiene los mecanismos más generosos del mundo para el repago de esa inversión. Siempre me peleo con mis amigos de AFIN, o lo malentienden o lo manipulan en cierta forma, de que deberían prenderle velas al Señor de los Milagros por ese mecanismo generoso.
-Son los Pagos Anuales por las Obras de Inversión…
El concepto original de APP era a través del financiamiento del proyecto (Project Finance), donde la recuperación de costos se hace durante el periodo de vida del proyecto, que pueden ser 15, 20 o 30 años. En el Perú, con la IIRSA Norte se trajo el sistema de los RPI (recuperación de la inversión) y de los PAO (Pago Anual por Obra) donde el Estado le va pagando con un bono (que tiene garantía soberana) a la APP, a medida que va avanzando las obras. Así, de hecho, lo único que la APP necesita para comenzar el proyecto es el 10% de la inversión
-Claro, porque todo el resto se lo van a ir reembolsando igual apenas lo invierta…
Esto no ocurre en la mayoría de los países que tienen APP. Aquí se te garantiza el pago por avance de obra, por lo cual conseguir el financiamiento es de alguna manera trivial. Eso es fantástico para las APP y me preocupa porque el financiamiento se debe hacer a medida que se concreta el nivel de servicio. Pero aquí se hace por nivel de hito de obra (por meta alcanzada). O sea, si la APP ha construido el 10%, se le paga. Si la obra todavía no funciona, eso es secundario. Por tanto, estas formas de pago son anatema a lo que es el espíritu de las APP que es un “Project Finance”: tú haces el proyecto y yo te pago anualmente, cuando esté funcionando, durante el periodo del vida de la concesión. Aquí no. Aquí la APP construye y va recibiendo la plata.
-Pasemos a otro tema. Veo en los Decretos Legislativos una voluntad de mejorar las APP, pero no veo lo mismo para mejorar la calidad de la inversión pública propiamente dicha. Si no hay ese dinamismo, la inversión pública va a depender cada vez más de las APP.
Creo que hay una preocupación e inquietud y hay un proceso de mejorarlo desde el gobierno pasado la evaluación de riesgos, en la selección de proyectos, en el tema de los costos unitarios de la inversión pública y el tema de la fiscalización. Está en la agenda. Veamos hasta dónde llegan.
-Si las APP van a aumentar de 8% a 25% de la inversión pública, el sector privado va a ver en las APP una especie de tabla de salvación, ahora que está de bajada la inversión privada. Si hay más competencia, ¿tendremos más oportunismo político como en Chinchero? ¿No debiera haber una amplia discusión pública sobre las APP en el Congreso, en los colegios profesionales, en las universidades y en la sociedad civil? ¿No debieran analizarse las APP de una manera integral, lo que incluye el diseño del proyecto, el avance de la ingeniería, las adendas, el financiamiento, la tasa de interés y el ingreso mínimo garantizado?.
Efectivamente. En eso se avanzó con el gobierno anterior. Hay que eliminar la corrupción pura y dura, como la de Odebrecht. Por tanto, hay que asegurar los procedimientos previos. No hablo de blindar el proyecto pero sí de mejorar. En primer lugar, priorizar los proyectos; dos, que los proyectos estén bien preparados, aunque tome un poco más de tiempo, va a servir para mejorar el coste fiscal. Y un tema que me preocupa acá es el cambio que hubo en la asignación de riesgos. Hay que poner claramente en la ley que esta no puede ser modificada con una adenda. ❧
Caso Chinchero: “Se transformó en obra pública disfrazada de APP”
-Cuéntanos del proyecto Chinchero en el Cusco.
Existe el oportunismo político que se utiliza como “leverage” (palanca) por parte de los privados para mejorar su posición. El proyecto del aeropuerto de Chinchero es un ejemplo. El fondo de pagos máximo se estableció en US$ 457 millones y el consorcio ganador ofertó US$ 265 millones, mientras que los otros dos postores ofertaron US$ 411 y 348 millones, respectivamente. Así, el ganador de la licitación rebajó el monto máximo en US$ 192 millones. Las otras dos ofertas fueron 40 a 50% superiores a las del ganador.
Luego curiosamente, el ganador dice “se me ha caído el esquema de financiamiento, el equilibrio económico – financiero y quiero mejorar los términos del contrato”. Me parece una barbaridad que se ponga eso de “mantener el equilibrio económico – financiero”. Ha creado 100 problemas en todo el mundo porque se manipula. Si el constructor de tu casa te dice eso, tú puedes llamar a otro, pero no es lo mismo con el aeropuerto. Aquí remontar la licitación es bien complicado y los tiempos mandan. Es el oportunismo político.
La nueva adenda que está por aprobarse (ya fue aprobada) cambia la asignación de riesgos, porque el contrato original dice que el riesgo financiero era del concesionario (tenía que conseguir el dinero) y ahora se pretende transferirle el riesgo al gobierno, porque el pago es un adelanto que da el gobierno.
En Chinchero, el gobierno, a partir del sexto año, iba a reembolsar la inversión realizada. Ahora el gobierno le está dando al concesionario, por adelantado, US$ 60 millones para comenzar la obra. Y de allí en adelante le va a ir dando, de 10% en 10%, todo lo que vaya invirtiendo.
-Entonces, si el gobierno va a financiar el aeropuerto, ¿por qué el gobierno no hace la obra y después la concesiona para la operación y mantenimiento?
Exactamente. Esto se ha transformado en una obra pública disfrazada de APP. ¿Y por qué lo han hecho? Otra vez, por los tiempos. Lo correcto para mí hubiera sido decir, señores, ustedes se comprometieron a un contrato con la necesidad de tomar ese financiamiento en esas condiciones. No han sido capaces. Lo siento. Les cobro el bono de desempeño y vuelvo a licitar el proyecto. Pero eso va a demorar el proyecto, como mínimo, 12 meses más. Y el programa de PPK ha sido destrabar y hacer proyectos.
-Le dicen “agilizar”
Y esto lo sabe el privado. Esa adenda no debía firmarse. Es oportunismo político y viene de una oferta temeraria y agresiva. Pero qué ocurre. Hay manejo político, ojo, no es corrupción. Los inversionistas se aprovechan de que el gobierno se ha comprometido a destrabar y a hacer el proyecto.
Es muy difícil deshacer una APP. En el mundo solo 3% de los contratos con APP han sido disueltos en los 30 años de historia que tenemos. Pero si el gobierno está en una buena orientación, se acaban las apuestas agresivas. Pongo un bono de desempeño que muerda, que tenga un valor alto. Entonces, si no cumples, ahí está tu riesgo. Ahora te las ves.
Fuente La República (Escribe Humberto Campodónico)
José Luis Guasch. Ex Jefe del Equipo de Expertos del Banco Mundial y Director del Programa de las Asociaciones Público Privadas (APP). Profesor de la Universidad de California, San Diego.
