En el régimen de Contrataciones Públicas, la potestad sancionadora del Estado está limitada por garantías que aseguran proporcionalidad y debido procedimiento. Entre ellas, el non bis in ídem (art. 248.11 del TUO de la Ley 27444) impide sancionar dos veces por el mismo hecho, respecto de la misma persona y con el mismo fundamento jurídico.
El problema práctico aparece cuando, tras una primera inhabilitación por presentación de documentos falsos en un procedimiento de selección, la autoridad descubre otros documentos falsos — presentados en el mismo procedimiento — no advertidos en la verificación o fiscalización inicial, y se inicia un nuevo Procedimiento Administrativo Sancionador. ¿Cabe una segunda sanción?
Marco legal: concurrencia de infracciones y non bis in ídem
- Concurrencia (art. 367 de la Ley 32069). Si, dentro del mismo procedimiento de selección o de ejecución del contrato, concurren más de una infracción que pudieron ser conocidas en el trámite del Procedimiento sancionador, corresponde una sola sanción conjunta (la que resulte mayor); no se fracciona el caso en expedientes separados.
- El Principio Non bis in ídem (art. 248.11 LPAG). Operará cuando se verifique la triple identidad:
- Subjetiva: mismo administrado.
- Objetiva: mismo hecho material, entendido por la conducta base (presentar documentación falsa en un procedimiento y acto determinados), no por el número o listado de documentos cuestionados.
- De fundamento: misma norma infringida y mismo bien jurídico protegido (presunción de veracidad, integridad del proceso).
Este entendimiento de identidad objetiva se sustenta en el Exp. N.° 2600-2009-PHC/TC del Tribunal Constitucional: lo relevante no es la etiqueta jurídica ni cada documento aisladamente, sino si ambos procedimientos persiguen la misma conducta material.
En consecuencia:
- Procede invocar concurrencia (principal o subsidiariamente) cuando varios hechos del mismo procedimiento pudieron conocerse desde el inicio.
- La autoridad debe revisar la totalidad de la documentación relevante del expediente. Si luego inicia un nuevo Procedimiento Administrativo Sancionador por documentos que ya estaban al alcance, no corresponde una nueva sanción: rige la concurrencia y, de ser el caso, el non bis in ídem.
Criterio del Tribunal de Contrataciones del Estado (TCE): la identidad objetiva no depende del “listado de documentos”
Las Resoluciones emitidas por el Tribunal de Contrataciones del Estado: Nº 0831-2024-TCE-S5, Nº 3023-2023-TCE-S5, Nº 4613-2023-TCE-S5, Nº 4206-2022-TCE-S5 y Nº 3578-2022-TCE-S5, entre otras, convergen en lo siguiente:
- La identidad objetiva se determina por el hecho material único: la presentación de documentación falsa en el mismo procedimiento (y acto).
- Que en un segundo Procedimiento Administrativo Sancionador se exhiban “otros” documentos del mismo acto no desintegra esa unidad fáctica.
- Abrir un nuevo Procedimiento Administrativo Sancionador en esas condiciones vulnera el principio non bis in ídem (y la economía procesal), por lo que corresponde archivar o no imponer una segunda sanción.
Este criterio se enuncia en las resoluciones y se aplica implícitamente al verificarse la triple identidad y disponerse el archivo del segundo procedimiento.
Lectura práctica: si el conjunto de “nuevos documentos” procede del mismo acto de presentación en el mismo procedimiento, la identidad objetiva se mantiene y no procede otra sanción.
Además, este entendimiento coincide con lo resuelto por el Tribunal Constitucional (TC) en el Exp. N.° 2600-2009-PHC/TC, donde se precisó que la verificación de la “identidad objetiva” no debe basarse en el nomen iuris ni en un análisis fragmentado de las pruebas, sino en establecer si ambas actuaciones sancionadoras se refieren al mismo hecho material. Según este precedente, lo determinante es la coincidencia en la conducta —en este caso, la presentación de documentos falsos en un mismo procedimiento de selección—, aunque en un segundo expediente se aporten o identifiquen documentos distintos.
Conclusión
- Antes de la primera sanción, la autoridad debe consolidar los hechos conocidos o cognoscibles en una sola respuesta sancionadora (concurrencia).
- No es válido abrir un segundo Procedimiento Administrativo Sancionador para sancionar “otros documentos” del mismo acto en el mismo procedimiento.
- Si pese a ello se inicia otro Procedimiento Administrativo Sancionador, el estándar unánime del TCE —alineado con el TC— es cerrarlo por non bis in idem al verificarse la triple identidad.
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