En la última semana se firmaron dos nuevos acuerdos Gobierno a Gobierno (G2G): el primero con el Reino Unido para brindar asistencia técnica a la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC) para la gestión de una serie de obras de infraestructura por un valor aproximado de S/7.000 millones y el segundo con Francia para el mejoramiento y ampliación de los servicios de salud de los hospitales Antonio Lorena del Cusco y Sergio Bernales de Lima por un monto de casi US$20 millones.

Estos dos G2G se suman a otros proyectos que involucran obras de infraestructura en los que el Perú ha adoptado este mecanismo en los últimos dos años. Primero fueron los Juegos Panamericanos (2018-2019), luego el Aeropuerto de Chinchero (firmado a mediados del 2019 y actualmente en proceso) y, ahora, la Reconstrucción con Cambios.

En el sector infraestructura, los G2G han llegado para quedarse y, en ese contexto, vale la pena revisar algunas de las interrogantes que pueden surgir sobre estas herramientas y su relevancia en el momento actual.

– ¿Necesitamos los G2G? Sí. Algunos critican el mecanismo G2G por considerar que son un reconocimiento de la incapacidad de nuestro propio Estado para contratar y gestionar adecuadamente la inversión pública. Debemos ser claros en reconocer que esa es la realidad, tenemos graves deficiencias en la capacidad y calidad de gasto en la inversión pública en infraestructura. Las inexplicables demoras en la Reconstrucción con Cambios y el hecho que de los 49 hospitales adjudicados por obra pública durante el período 2010-2019 solamente 15 de ellos estén funcionando actualmente, son una clara muestra de la situación actual. Mediante los G2G tenemos acceso a Project Management Offices (PMO) de clase mundial que nos pueden proveer la experiencia, capacidad y gestión de las que carecemos y así asegurarnos que las obras contratadas se ejecutarán en el plazo y los costos convenidos. En el corto y mediano plazo, los G2G son herramientas que, junto con las APPs, nos van a servir (y mucho) para cerrar nuestra brecha de infraestructura.

– Entonces, ¿nos olvidamos de nuestro sistema de inversión pública y hacemos todas las obras de infraestructura vía G2G? No, lo razonable es que en el mediano plazo construyamos capacidades en nuestro sector público que permitan que podamos contratar y gestionar la inversión pública sin que necesitemos recurrir a estos mecanismos. Aunque suene contradictorio, los G2G también ayudan a este objetivo; no nos olvidemos que uno de los beneficios más importantes de los G2G es la transferencia de conocimiento y capacitación a nuestros funcionarios públicos en la gestión de este tipo de proyectos, lo que no se limita a la licitación misma sino, y quizás más importante, al enfoque colaborativo e innovador en la relación con los contratistas privados en la ejecución de las obras. Así, los G2G pueden contribuir enormemente a mejorar nuestra capacidad y calidad de gasto de inversión pública. Para dar un ejemplo, muchos de los funcionarios del equipo de la COPAL en los Juegos Panamericanos 2019, ahora forman parte del equipo de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios, incluyendo a su Directora Ejecutiva.

– Dicho esto, ¿los G2G son la fórmula “mágica” para solucionar el déficit de capacidad y calidad del gasto en inversión pública en el Perú? No, existen múltiples problemas que contribuyen a dicho déficit y que requieren ser enfrentados urgentemente. En un excelente artículo publicado recientemente en la Revista Negocios Internacionales de COMEX, Eric Franco identifica tres de ellos: (i) la baja calidad de los expedientes técnicos de muchos proyectos (ii) el temor de muchos funcionarios públicos a tomar decisiones aplicando el principio de gestión de resultados y (iii) la corrupción. Agregaría a estos el enfoque excesivamente formalista de nuestro sistema de contratación pública que está enquistado no solamente en el marco normativo sino, lo que es peor aún, en la actuación de muchos de los funcionarios públicos encargados de aplicarlas en el día a día.

No son problemas que se resuelven de un momento a otro pero que pueden ser enfrentados con acciones concretas, algunas de corto plazo y otras más de mediano plazo, como por ejemplo (a) invertir en mejorar los expedientes técnicos e ingeniería de los proyectos para evitar que “aparezcan” temas no previstos recién en la fase de ejecución de las obras, como bien propone Eric Franco en el artículo antes mencionado; (b) crear en el Estado un equipo altamente especializado que centralice la contratación y gestión de la inversión pública en proyectos de infraestructura de gran envergadura, que debería conformarse sobre la base de los funcionarios que participaron en la ejecución de los G2G que se han beneficiado de la capacitación; y (c) revisar el rol de la Contraloría en la supervisión de la inversión pública, para que cumpla con prevenir y castigar actos de corrupción pero sin maniatar a los funcionarios públicos que deben tomar decisiones en la ejecución de las obras (y que actualmente dudan en hacerlo por el temor de ser sujetos posteriormente a procesos sancionatorios).

Adicionalmente, creo que vale la pena modernizar el marco normativo de nuestro sistema de contratación pública que, como decíamos, es excesivamente formalista, tarea en la cual también podría ayudarnos la experiencia de los países que están entrando en los acuerdos G2G con el Perú.

– Finalmente, ¿dado que los G2G llegaron para quedarse, nos olvidamos entonces de las APPs? No, justamente una de las ventajas de estos mecanismos es que nos permiten “combinarlos” con otras herramientas de inversión en infraestructura que ya hemos utilizado con éxito, como las APPs, siempre pensando en brindar el mejor servicio posible a los ciudadanos usuarios de la infraestructura. En este sentido, dado que todo indica que el Gobierno va a seguir apostando por los G2G para la construcción de infraestructura, pensemos entonces en modalidades híbridas, en las cuales la construcción de la infraestructura se realiza a través de un acuerdo G2G mientras que su operación se delega a un privado mediante una APP en cualquiera de sus modalidades (Concesión, Gerenciamiento, etc).

Eso es, por ejemplo, lo que debería ocurrir con el Aeropuerto Internacional de Chinchero, cuya construcción se realizará a través de un G2G con Corea del Sur, y cuya operación debería ser concesionada a un privado de manera que apenas el nuevo Aeropuerto esté listo para operar podamos cerrar el actual Aeropuerto Velasco Astete (concurso que, dicho sea de paso, debería ser convocado más temprano que tarde por Proinversión).

Dicho esto, para decidir si vamos a utilizar el mecanismo G2G para la construcción de una infraestructura que después va a ser operada por un privado (lo que debería ser la regla dado el bajo nivel de servicio al usuario de la gran mayoría de infraestructuras operadas por el Estado), debe tomarse en cuenta que en estos casos muy probablemente el riesgo de construcción de la infraestructura será retenido por el Estado y no podrá ser trasladado al privado, como si ocurre tratándose de una APP en la cual el privado es responsable tanto de la construcción como la operación de la infraestructura y, por tanto, está en mejor capacidad de asumir ambos riesgos.

Como vemos, en el sector infraestructura, si bien los G2G no son la medicina que nos curará de todos los males, sí tienen muchos beneficios que como país nos conviene aprovechar al máximo.

Fuente El Comercio

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