La Contraloría General de la República – CGR ha detectado que en el Perú más de 2,500 obras públicas permanecen paralizadas, lo que representa una inversión no ejecutada superior a los S/ 22,500 millones (CGR, 2025). Este fenómeno trasciende lo técnico y contractual; es el reflejo de una creciente parálisis institucional provocada por el temor de los funcionarios a tomar decisiones en entornos de alta fiscalización. Dicha situación compromete directamente la ejecución del gasto público, el cierre de brechas sociales y el derecho de la ciudadanía al servicio eficiente del Estado.
La raíz del problema se encuentra en la interacción entre un sistema de control robusto y una cultura organizacional que prioriza la sanción por encima de la prevención. A ello se suma la judicialización de la gestión pública, la complejidad normativa y la ausencia de una verdadera política de respaldo técnico y jurídico al funcionario honesto.
El control como herramienta: ¿gestión o represión?
La Ley N.º 27785 consagra el control gubernamental bajo tres modalidades: previo, simultáneo y posterior. En particular, el control simultáneo —regulado por la Directiva N.º 013-2022-CG/NORM y su reciente evolución en la Directiva N.º 004-2025-CG/VCST— se presenta como una innovación institucional al permitir una revisión en tiempo real de los actos de gestión, con la finalidad de prevenir riesgos que comprometan la legalidad, eficiencia o eficacia de las decisiones públicas (CGR, 2025a).
El problema no radica en la existencia del control, sino en su interpretación y uso. La Directiva N.º 004-2025-CG/VCST establece que el control simultáneo tiene carácter preventivo y no intervencionista. No obstante, en la práctica, muchos funcionarios lo perciben como un mecanismo punitivo que eventualmente será usado como prueba en procedimientos disciplinarios, contables o penales. Esta percepción genera lo que algunos autores denominan una “cultura del miedo a decidir” (Guevara Pérez, 2021).
La figura del funcionario inhibido
Como lo advierte Bombillar (2022), el régimen disciplinario del funcionario público debe basarse en la legalidad, la proporcionalidad y la tipicidad. Sin embargo, en el Perú se ha naturalizado el traslado de responsabilidades institucionales hacia los funcionarios intermedios, sin un análisis adecuado del principio de culpabilidad individual. La jurisprudencia española ha desarrollado con claridad este criterio, señalando que la responsabilidad disciplinaria se configura como una garantía institucional del correcto desempeño del servicio público, no como una amenaza al agente estatal (Bombillar, 2022).
En el ámbito peruano, esta situación se complejiza por la coexistencia de múltiples sistemas sancionadores: el administrativo disciplinario, el penal y el contable. Según la doctrina administrativa, esto rompe con la unidad de la responsabilidad, generando duplicidad de procesos y vulneración del principio non bis in idem (Guevara Pérez, 2021).
Obras paralizadas: síntoma y consecuencia
La Contraloría ha identificado que el 54% de las obras paralizadas lo están por causas atribuibles a la gestión pública: deficiencias en el expediente técnico, falta de previsión en la adquisición de terrenos, debilidad en la supervisión y omisiones en la gestión contractual (CGR, 2025b). La Directiva N.º 012-2017-OSCE/CD ya advertía la necesidad de una planificación con enfoque de riesgos, lo cual no se ha cumplido de forma consistente.
La falta de decisiones oportunas en los niveles operativos —por temor a ser sancionados— impide subsanar estos errores iniciales. En algunos casos, la simple firma de una conformidad técnica o una modificación contractual se convierte en una fuente de angustia legal para el servidor público. Esta situación vulnera el principio de eficiencia consagrado en el artículo 3 de la Ley N.º 32069, Ley General de Contrataciones Públicas.
Una ética del servicio público basada en confianza y soporte institucional
Superar este dilema exige transformar la cultura institucional. Como sugiere el Estatuto Básico del Empleado Público en España, el funcionario no solo tiene deberes, sino que debe ser protegido para ejercer su función con integridad y responsabilidad, sin temor a represalias injustas (Bombillar, 2022). En tal sentido, se requiere:
- Claridad normativa: la delimitación precisa de faltas administrativas mediante leyes claras y comprensibles, reduciendo la discrecionalidad en la interpretación sancionadora.
- Soporte técnico-jurídico: oficinas especializadas dentro de cada entidad para el acompañamiento de los funcionarios en decisiones sensibles, en línea con los mecanismos de control concurrente proactivos.
- Control orientado a la mejora: el control preventivo no puede limitarse a observar; debe ofrecer alternativas y coadyuvar a la solución del problema. Esto está previsto en la Directiva N.º 004-2025-CG/VCST, pero su implementación aún es incipiente.
- Desjudicialización de la gestión: establecer filtros más estrictos para la apertura de procesos penales contra funcionarios por decisiones administrativas, evitando el abuso del derecho penal como herramienta de presión política o mediática.
Conclusión
La parálisis de la gestión pública no es simplemente un problema técnico o presupuestal: es el síntoma de un Estado que no protege a quienes deciden. El control simultáneo, bien entendido, puede ser una vía para recuperar la confianza institucional, pero requiere acompañamiento, reglas claras y una nueva ética del servicio público basada en la responsabilidad sin miedo.
El país no puede permitirse seguir acumulando obras paralizadas mientras sus funcionarios optan por no decidir. El control debe dejar de ser percibido como una amenaza y convertirse en un aliado de la gestión pública efectiva.
Referencias:
Bombillar, M. Á. (2022). La responsabilidad de los funcionarios públicos. Régimen disciplinario, patrimonial y penal. CEP Guadix.
Contraloría General de la República. (2025a). Resolución N.º 220-2025-CG. Directiva N.º 004-2025-CG/VCST: Control preventivo a las obras públicas paralizadas. El Peruano.
Contraloría General de la República. (2025b). Informe de obras públicas paralizadas al mes de marzo de 2025. Lima.
Guevara Pérez, S. F. (2021). La ruptura de la unidad de la responsabilidad administrativa disciplinaria. Tesis de Licenciatura. Universidad de Lima.
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado. (2017). Directiva N.º 012-2017-OSCE/CD: Gestión de riesgos en la planificación de la ejecución de obras. Lima.
(1) ALFREDO SAAVEDRA SOBRADOS
Abogado USMP. Máster en Derecho de la Contratación Pública de la Universidad Castilla La Mancha (España). Máster Iberoamericano en Políticas Anticorrupción por la Universidad de Salamanca (España). Profesor universitario. Correo electrónico: alfredosaavedras@gmail.com.
